专家解读：增强备案审查效能的法治革新-凯发k8国际首页登录

中国人民大学法学院副院长、教授  王旭

　　《法规规章备案审查条例》（以下简称《条例》）突出问题导向，以“报备规范化、审查科学化、纠错精准化”为主线，合理吸收理论和实践成果，与立法法、《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》等保持了一致，并形成了协同、贯通的强大合力，既完善了最高国家行政机关备案审查制度体系，也在整体上提升了有中国特色的备案审查制度的治理效能。

　　从“报备规范化”着眼，《条例》的修订重在提高备案环节的标准化程度和流程更新。一是完善了备案范围。将浦东新区法规、海南自由贸易港法规纳入备案范围，与立法法的规定保持一致；完善了相应地方性法规和规章制定主体的法律表述，做到了在报备机关权限内对备案对象的全覆盖。二是增加了年度工作报告制度。《条例》新增“国务院备案审查工作机构应当每年向国务院报告上一年法规、规章备案审查工作情况”。这项规定一来压实了国务院备案审查工作机构的责任，防止报备工作的漏洞，二来有助于国务院掌握工作全局，推动备案审查工作均衡发展，也有利于国务院向全国人民代表大会准确报告相关工作。

　　从“审查科学化”来看，《条例》从审查方式、审查程序、审查领域等方面进一步丰富了审查的工具箱，提升了审查的全面性和针对性。一是明确了主动审查和专项审查两种审查方式。与全国人大常委会的备案审查职能相比，基于行政权的积极性、主动性特征，国务院备案审查工作机构更应强调其主动审查与专项审查的方式，有效维护国家的法治统一。中国有大量的各个层级的政府规章，它们在实践中履行着重要行政职能，在调整社会关系、处理公民权利义务等方面相比较法律、法规更加具体、细致和直接，主动审查充分体现了国务院领导全国行政机关工作的宪法要求。专项审查是富有中国特色和创意的法律监督制度，是及时清理特定领域的法规文件，提升审查工作治理效能的重要举措。国务院备案审查工作机构启动专项审查，有利于及时发现特定领域或局部影响经济社会发展的制度障碍，尤其在涉及行政处罚、行政许可、行政强制等领域，从对一域、一件的纠正走向对全局和一片的治理，提升了整体的治理效能。二是细化了立法法规定的备案审查衔接联动机制。《条例》要求“加强与其他机关备案审查工作机构的联系”，提升了备案审查制度的贯通性和协同性。中国特色的备案审查制度是一个有机整体，具有多主体、多层次、多领域的特征，不同备案审查主体有不同的审查范围与权限，这就在程序上必须设计沟通、移送制度；同时有些被审查的法律文本也需要在不同审查主体之间通过沟通、协调来确保审查处理的及时和判断处理结论的科学。例如，对于地方性法规、经济特区法规等法规来说，它们需要同时向全国人大常委会和国务院备案，国务院备案审查工作机构积极加强与全国人大常委会法制工作机构的联系与沟通，有利于提高审查效率，避免审查结论或意见的不一致。三是进一步完善了审查事项。审查事项是涉及到实体标准和领域的重要问题。备案审查工作机构只有明确了重点审查法规文件哪些方面，遵循何种标准，才能在实质意义上作出判断。一个合理、完备、科学的审查内容体系是确保备案审查工作实效的关键。《条例》进一步完善了相关内容。增加了“是否符合党中央、国务院的重大决策部署和国家重大改革方向”作为审查事项。备案审查工作具有很强的政治性，是在单一制国家结构形式条件下，保持政令统一和法治统一的重要制度举措。中国多层次的立法结构决定了必须通过备案审查来防止“政出多门”，防止法规规章不能够完整、全面、准确地理解新发展理念，纠正地方和部门立法与上位法不一致、影响全国统一大市场建设、损害营商环境等问题。因此增加这项政治性审查的事项非常具有必要性和针对性，对于遏制通过法规规章的制发来追求部门利益、地方利益具有明显的功效。将来在实践中还有必要发展出更为精细、可操作性的判断方法。《条例》明确将“规章的规定是否适当，规定的措施是否符合立法目的和实际情况”作为审查事项，也是一个重要的完善举措。“规章的规定是否适当”整体上看属于合理性判断的范畴，需要对规定本身在满足合法性条件下进行实质价值判断与利益权衡，这对于防止规章随意选择相关手段、以较小法益牺牲较大法益都具有重要意义。尤其是“规定的措施是否符合立法目的和实际情况”的新增规定进一步完善了适当性的判断标准。中国的立法工作非常强调立法目的，规章规定的措施或手段不能合理地完成立法目的，既是对立法资源的浪费，也有可能侵犯其他重要法益，属于必须被纠正的重要情形。措施或手段背离实际情况，违背现实规律，严重超前或滞后于实际需要，这些都是导致立法目的不能实现或规章不能有效实施的重要原因，从比例原则的法理来衡量，都应该受到严格审查。

　　从“纠错精准化”出发，《条例》修改的整体思路是增强纠错方式的多元性，根据不同情况精准设计纠错的程序，通过一种弹性的商谈、说理机制充分尊重相关机构的权限和被审查文件制发机构的意志，避免了简单刚性、武断和决断的裁决模式。一是在第十六条增加规定移送全国人大常委会法工委研究处理的法规纠错方式。经审查，地方性法规同行政法规相抵触的，由国务院备案审查工作机构移送全国人大常委会工作机构研究处理。行政法规是国务院制定的，由国务院备案审查工作机构自身来处理与行政法规抵触的地方性法规，可能会导致其职权行使过于能动；由全国人大常委会法工委研究处理，一方面是国务院备案审查工作机构“依照法定权限和程序”开展备案审查工作的体现，另一方面通过“研究处理”，也使得处理结果避免一刀切，更加灵活。二是在第十八条规定与制定机关沟通、提出书面审查意见的规章纠错方式，这种方式充分尊重了制定机关的立法裁量，更加突出了备案审查机关的“审查”与“监督”职能，而不是代替制定机关重新立法的职能。

　　最后，《条例》充分强调了最高国家行政机关对全国各级行政机关有领导权的宪法地位。一是压实了省级行政机关对备案审查职能的落实和确保在本行政区域内的有效实施。二是明确国务院备案审查工作机构的监督指导职责。这些举措对于确保《条例》的各项规定通过层级行政落实、落地都具有非常重要的积极意义。